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25 de Junho de 2022

Princípio Federativo

Origem, conceito, características, evolução e finalidades.

Victor Leite, Assistente Administrativo
Publicado por Victor Leite
há 5 anos

O Federalismo surgiu com o advento da Constituição norte-americana de 1787 (a primeira Constituição escrita do mundo), em razão do fracasso do modelo de Confederação anteriormente adotado, baseou-se na união de coletividades políticas autônomas.

Após a independência das treze colônias inglesas na América do Norte, agora Estados soberanos, reuniram-se em 1781, como uma Confederação (quando foi assinado o tratado artigos de confederação), que durou até 1787.

Por conseguinte, depois de muita reflexão e trabalhos escritos, nasce uma proposta simples, porém ousada: substituir a Confederação de Estados soberanos por uma Federação de Estados autônomos, na qual a nova forma de aliança fosse indissolúvel e protegida por uma Constituição escrita e rígida.

Nessa toada, surge na Convenção de Filadélfia, em 1787, sob a proteção de uma Constituição rígida - a primeira Constituição escrita do mundo - a Federação norte-americana, com a união definitiva daqueles vários Estados em torno de um interesse comum, formando um novo Estado, um Estado Federal, os Estados Unidos da América.

No Brasil, a forma federativa de Estado fora inspirada no modelo norte-americano, surgiu em 1889, com a proclamação da República, o que foi mantido nas constituições posteriores.

Importante salientar que a forma federativa de Estado procura conciliar o respeito à diversidade de cada entidade política com elementos de unidade indispensáveis à preservação da soberania e da integridade nacionais.

Assim, a forma federativa foi fundamental na Constituição de 1891 e por todas as demais Constituições, inclusive na Constituição Federal de 1988 (arts. 1 e 18).

Esse princípio nasce com a aliança entre os Estados, sendo soberano para o Direito Internacional, ao passo que os Estados federados ou membros são autônomos para o Direito Interno.

Conceito

A Federação só existe quando, em face da descentralização política, as ordens central e parciais passam a usufruir de autonomia no mesmo território, uma vez que contempladas constitucionalmente com competências próprias.

A federação é uma forma de Estado na qual existe mais de uma esfera de poder dentro de um mesmo território e sobre uma mesma população.

As entidades integrantes da Federação (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, no Brasil) não têm soberania. Apenas desfrutam de autonomia prevista pela Constituição, diferentemente da soberania, que corresponde a um quadro interno de competências rigidamente demarcadas pela Constituição.

Segundo José Afonso da Silva

"A federação consiste na união de coletividades regionais autônomas que a doutrina chama de Estados federados (nome adotado pela Constituição, cap. III do tít. III), Estados-membros ou simplesmente Estados (muito usado na Constituição)."

A Federação é fruto da descentralização política, a partir de uma união indissolúvel de mais de uma organização política, no mesmo espaço territorial do Estado, compartilhando seu poder. A repartição de competências entre a União e os Estados-membros constitui o fulcro do Estado Federal.

Sendo assim, a forma de Estado baseia-se no modo de exercício do poder político em função do território, e o federalismo consiste na descentralização do poder político (repartição de competências), gerando autonomia aos Entes federativos.

O Brasil é um Estado Federal, em que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos igualmente autônomos, ocupam, juridicamente, o mesmo plano hierárquico, devendo receber tratamento jurídico-formal isonômico.

A nossa federação é indissolúvel, não podendo nenhum dos entes políticos (União, Estados, DF e Municípios) romper o pacto federativo. Ademais disso, é uma cláusula pétrea expressa (CF, art. 60, § 4º), não é possível que uma Emenda Constitucional que possa vir a dissolver a federação ou ofender o pacto federativo (autonomia dos entes federados).

Por outro lado, a forma republicana e o sistema presidencialista não são cláusulas pétreas, conforme de observa o art. 60, § 4º, da CF/88.

As finalidades básicas do princípio da indissolubilidade do vínculo federativo são a unidade nacional e a necessidade descentralizadora.

Os Estados e Municípios não podem se separar do vínculo federativo, eles não possuem essa autonomia. O princípio da indissolubilidade do pacto federativo ("união indissolúvel dos Estados e Municípios e DF") veda aos Estados o direito de secessão.

Caso ocorra qualquer tentativa de separação tendente a romper com a unidade da federação brasileira, é permitida a intervenção federal com o objetivo de manter a integridade nacional (CF, art. 34, inc. I).

Características do Federalismo:

  • Descentralização do Poder Político, consiste na autonomia entre os entes federativos, que deve ser necessariamente conduzido pela própria Constituição, através de uma repartição de competências, um poder de autodeterminação exercido de um círculo pré-traçado pela Constituição, que assegura a cada ente estatal poder de auto-organização (capacidade de instituírem suas próprias constituições, no caso dos estados, ou leis orgânicas, no caso dos municípios e do DF), autogoverno (capacidade de os entes escolherem seus governantes sem interferência de outros entes) e autoadministração (capacidade de se administrarem de forma independente, tomando suas próprias decisões executivas e legislativas).
  • Participação das vontades (dos governos regionais: Estados federados) na formação da vontade geral (do governo central: União). Essas deliberações são tomadas por meio de órgão representativo das unidades federadas. Atribui-lhes, costumeirante, o nome de "Senado Federal". Nas federações, é comum a adoção de um sistema bicameral, onde coexistem duas casas legislativas: uma que representa o povo (entre nós denominada de Câmara dos Deputados) como prevê o art. 45, da CF/88. Eleitos através de um sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no DF. E outra que representa as vontades parciais (entre nós o Senado), casa dos Estados, como prevê o art. 46, da CF/88. Eleitos através do sistema majoritário, A casa representativa das vontades parciais deve ter composição paritária, ou seja, todas as vontades parciais devem ser manifestadas por igual número de representantes. Se dá pela composição paritária do Senado Federal, onde todos os Estados tem igual representação.
  • Poder Constituinte Derivado Decorrente, consiste na possibilidade de os Estados-membros se auto-organizarem, por meio de Constituições próprias. Conforme o art. 11 do ADCT. "Cada Assembleia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios desta." Este poder de auto-organização se estende aos Municípios para criarem suas respectivas leis orgânicas como prevê § único do referido art. "Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual."

No Estado federal há que distinguir soberania e autonomia e seus respectivos titulares.

O Estado federal, como pessoa reconhecida pelo Direito internacional, é o único titular da soberania, considerada poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação.

Os Entes federativos são titulares tão só de autonomia, reconhecidos apenas pelo Direito Público Interno, compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal.

Estado Federal X Estado Unitário

O Estado Unitário - também denominado Estado simples - é aquele que possui governo próprio, conduzido por uma única entidade política, que exerce, de forma centralizada, o poder político. Quando não houver autonomias regionais com poder de se auto-organizarem, estaremos diante de um estado simples ou unitário. Mesmo quando se revela como um Estado Unitário descentralizado, "as competências dos governos locais estão subordinadas ao governo central, que, por seu Poder Legislativo, pode restringir-lhes a autonomia".

Não obstante, o Estado Federal é aquele que possui mais de um governo, vale dizer, aquele que se compõe de mais de uma organização política, todas elas politicamente autônomas em consonância com a própria Constituição.

Por fim, no Unitário é quando apenas existir, no território, um poder político central, irradiando suas determinações sobre todo o povo que está presente em sua base territorial. O Estado Federado acontece quando, dentro do mesmo território, o poder político é atribuído a outros entes que compõem a base territorial.

Federação X Confederação

Em uma federação temos um Estado fracionado em unidades autônomas, a Federação não têm soberania, mas apenas autonomia, porquanto encontram limites de sua atuação na própria Constituição.

Assim, a federação é uma união indissolúvel, incindível e permanente, ou seja, os entes não têm o direito de secessão. Com isso, é proibido o direito de secessão, já que a Constituição estabelece no art. que a República Federativa do Brasil é uma união indissolúvel.

Por outro lado, nas confederações, os Estados podem se separar do bloco, a união é dissolúvel de Estados soberanos com lastro num tratado internacional, gozam de soberania e, por conta disso, ocupam posição de preeminência jurídica diante da Confederação. A reunião dos Estados confederados é temporária, cindível, que comporta o chamado direito de secessão.

Estado Federal e tipos de Federalismo

O Estado Federal será descrito de maneira sucinta e objetiva de acordo com o modelo de federalismo que adota. Podemos identificar os seguintes tipos de federalismo:

1. Quando a formação, temos o federalismo por agregação e por segregação.

  • agregação compreende a união formada a partir de uma reunião de vários Estados, haviam vários Estados que se "agregaram" (movimento centrípeto) para formar o país. Ex: Estados Unidos. Diferentemente dos EUA, onde vários estados se agregaram e formaram um país, no Brasil, foi um só território que foi desmembrado.
  • Já o federalismo brasileiro é por segregação que foi formado por uma divisão de Estado pré-existente, tinha-se apenas um Estado que se desmembrou em outros.

2. Quanto à maior ou menor concentração do poder, temos o federalismo centrípeto, o centrífugo e o de equilíbrio.

  • centrípeto manifesta-se quando vários Estados dotados de soberania a renunciam e se constituem em um único centro de poder, em único Estado, ou seja, é aquele que proporciona maior concentração de poder no governo central.
  • centrífugo é aquele que traduz a ideia de que houve uma distribuição do poder central para outras entidades, temos sob o domínio da União a maior parte das competências administrativas, implica numa maior descentralização, com poderes centrais e ampliação dos poderes regionais (EUA), há correntes que defende que a Federação, no Brasil, foi instituída por meio do sistema Centrífugo.Diferentemente dos EUA, em que haviam vários Estados que se "agregaram" (movimento centrípeto) para formar o país, no Brasil tinha-se apenas um Estado que se desmembrou em outros;
  • equilíbrio, visa instaurar uma equilibrada e equitativa repartição de poderes entre os governos central e regionais (tendência da Constituição brasileira de 1988).

3. Quando a repartição de competências, pode ser dual (ou clássico) ou cooperativo (ou neoclássico).

  • federalismo dual (clássico) foi baseado naConstituiçãoo Americana de 1787, que foi a união de coletividades políticas autônomas. No Brasil surge através do decreto nº. 01, de 15 de novembro de 1889, com a proclamação da República, que tinha por principais características a repartição de competências privativas entre entidades federadas, que atuam como esferas distintas, separadas e independentes, não havendo entre elas qualquer tipo de colaboração. Isto é, o federalismo dual (clássico) consiste numa repartição de competências privativas sem a harmonia e colaborações recíprocas, ou seja, possuem áreas de atuação privativas e distintas entre a União e os Estados (prevaleceu no Brasil na Constituição de 1891).
  • federalismo cooperativo, que surgiu como uma necessidade do Estado Social, caracteriza-se pela colaboração recíproca de atuação entre os Entes federativos, ou seja, entre os poderes central e regionais. Com isso, esse modelo de federalismo cooperativo nasce com a Constituição de 1934 (Era Vargas), muito acentuado na atual. Pois bem. No modelo cooperativo existe uma repartição de competências de forma que cada ente federativo irá contribuir para a finalidade do Estado, havendo a previsão de competências que são comuns a todos, além de colaborações técnicas e financeiras para a prestação de alguns serviços públicos, e repartição das receitas tributárias.

4. Quando ao equacionamento das desigualdades, fala-se em federalismo simétrico e assimétrico.

  • federalismo simétrico prima pela igualitária divisão de competências e de receitas, ou seja, há uma homogeneidade entre os entes federativos.
  • federalismo assimétrico, busca adotar um mecanismo que promova a redução das desigualdades regionais com a realização de programas destinados a determinadas regiões, tratando de forma diferente os diversos integrantes da Federação de molde a torná-los iguais. Sendo assim, não existe uma homogeneidade entre os entes federativos, há uma clara disparidade entre os diversos estados da federação, criando diversas peculiaridades regionais.

Por derradeiro, a Federação brasileira nasceu de um ato político no ano de 1889, as razões históricas residem essencialmente na necessidade de libertação das províncias do poder centralizador do Império, pois, o Brasil era, no Império (Carta Magna de 1824), um Estado Unitário, com concentração do poder no comando central. Para transformar-se num Estado Federal precisou descentralizar o seu poder, dividi-lo entre o centro e as periferias. Foi o poder, assim, desagregado.

Teve grande influência da Constituição norte-americana. No início, com fundamento na Constituição de 1891, a Federação brasileira era dual (clássica), com uma repartição de competências que reservava áreas de atuação privativas e distintas entre a União e os Estados.

Com a Magna Carta de 1934 (Era Vargas), instala-se uma federação segundo o modelo de federalismo cooperativo, mas com concentração de poderes no governo da União.

Enfim, a evolução do sistema federativo no Brasil mostra o predomínio da União sobre os governos dos Estados, apesar da passagem do federalismo dual para o federalismo cooperativo.

A Constituição Federal de 1988 tentou solucionar essa desequilibrada repartição de poderes, com a adoção de técnicas próprias que buscaram conciliar uma divisão equitativa do poder entre a União e os Estados com a possibilidade de atuações concorrentes e comum entre eles.


No Brasil, a Forma de Estado Federal possui a seguinte classificação:

1) Quanto ao surgimento – é por segregação – as províncias da época do império foram transformadas em Estados-Membros, de forma indissolúvel em 1889 (Decreto nº 01/1889), que foi definitivamente consolidada pela Constituição de 1891, com a promulgação da Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil (teve grande influência da Constituição Norte-Americana de 1787 – primeira Constituição escrita da história);

2) Quanto à repartição de competências – é cooperativo desde a Constituição de 1934, que foi mantido em todos os textos constitucionais subsequentes, principalmente, pela Constituição Federal de 1988, que estabelece áreas de atuações comuns e concorrentes entre os entes da federação, de modo a concretizá-las, ao menos idealmente, de maneira satisfatória. Ou seja, prevê para cada ente atribuições próprias, mas também muitas tarefas comuns, que serão cumpridas por meio de colaboração recíproca entre as entidades federativas (na Constituição de 1891 que inaugurou a forma de estado federada, prevalecia a repartição dual – com atribuições isoladas, sem comunicação com demais entes);

3) Quanto à concentração de poder – é centrípeto, pois o maior volume de atribuições encontra-se no plano federal. O federalismo é afetado pela excessiva centralização espacial do poder em torno da União, embora tenha atribuído maior grau de autonomia aos Estamos-Membros;

4) Quanto ao equacionamento das desigualdades ou homogeneidade na distribuição de competências – é simétrico no âmbito interno, já que atribuiu o mesmo regime jurídico aos entes federativos de mesmo grau de sua esfera de atuação. Entretanto, parte da doutrina entende que, no texto constitucional, há regras assimétricas (art. 3º, inc. III, art. 43, art. 151, inc. I, entre outros) que possui um desiquilíbrio no tratamento dos entes, tendo em vista as desigualdades regionais, disparidade socioeconômicas que precisam ser superadas;

5) Quanto às esferas ou centros de competência – é um federalismo atípico de terceiro grau, tridimensional ou tripartite, pois reconhece três esferas de competências: a central (União), a regional (Estados-Membros) e a local (Municípios). Porém, importante salientar que uma corrente minoritária entende ser de segundo grau, bidimensional ou típico, pois reconhece a existência de apenas duas esferas de competência: a central (União) e a regional (Estados-Membros).

Referências Bibliográficas:

JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 2. Ed. Salvador: Editora Juspodivim, 2008.

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo/Luís Roberto Barroso. - 5. Ed. São Paulo: Saraiva, 2015.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36º. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013.

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3 Comentários

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"... a Federação não têm soberania, mas apenas autonomia."

A Federação não é entendida como um todo? Assim como a República Federativa do Brasil, a qual detém soberania. continuar lendo

A Federação, o todo, é soberana e reconhecida pelo Direito Internacional, já os Entes federativos são titulares tão só de autonomia, compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal. Com isso, Federação significa descentralização do poder político gerando autonomia aos entes federativos. "Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição." continuar lendo

A distinção entre soberania e autonomia é para o reconhecimento dentro do Estado ou pelo Direito Internacional com competências distintas. continuar lendo